Covid-19 sẽ khiến các nền kinh tế phát triển chìm sâu hơn vào nợ nần và để trả được nợ, họ buộc phải chọn những cách đau đớn.
Trong quyển "How to Pay for the War" xuất bản năm 1940, nhà kinh tế học John Maynard Keynes đã điểm lại cách chính phủ Anh trả khối nợ khổng lồ cuối những năm 1910: bằng thuế cao và lạm phát.
Keynes lập luận rằng, sẽ tốt hơn nếu lấy tiền trực tiếp từ công nhân bằng cách buộc họ cho chính phủ vay khi chiến tranh đang diễn ra. Vì dù sao giới chủ cũng còn rất ít tiền để trả lương công nhân. Sau đó, chính phủ có thể trả tiền lại công nhân kèm theo lãi suất, thông qua tiền thuế.
Các nền kinh tế phát triển sẽ thâm hụt trung bình trong năm nay là 11% GDP, theo IMF, ngay cả khi nửa cuối năm không còn phong tỏa và phục hồi dần. Nợ công của các nước giàu có thể đến 66.000 tỷ USD, bằng 122% GDP vào cuối năm.
Có 3 con đường giải quyết nợ để các chính phủ này chọn. Thứ nhất, họ có thể tăng thuế để có tiền trả nợ. Thứ hai, họ không trả hoặc trả với số tiền ít hơn. Và thứ ba, họ chờ đợi với hy vọng rằng số nợ sẽ thu hẹp dần so với quy mô nền kinh tế theo giời gian. Các chiến lược này đòi hỏi kết hợp giữa việc tăng thuế - ảnh hưởng đến nhiều người và cắt giảm chi tiêu nhiều thứ khác - cũng ảnh hưởng nhiều người.
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2009, khiến nợ của các nước giàu tăng thêm một phần ba. Vì vậy, nhiều quốc gia chọn cách giảm chi tiêu công. Từ năm 2010 đến 2019, Mỹ và eurozone đã cắt giảm tỷ lệ chi tiêu công xuống khoảng 3,5 điểm phần trăm. Anh đã giảm 6 điểm phần trăm. Trong khi đó, thuế tăng từ 1 đến 2 điểm phần trăm.
Nhưng sau Covid-19, công chúng sẽ khó chấp nhận khắc khổ để trang trải các khoản nợ chồng chất thêm. Ngược lại, họ thường muốn chính phủ tăng chi tiêu công, nhất là dịch vụ y tế. Trước dịch, có đến một nửa người Anh được hỏi ủng hộ tăng thuế để tăng đầu tư cho y tế, và các khoản cần thiết chống biến đổi khí hậu.
Kenneth Rogoff của Đại học Harvard lập luận rằng, hứa hẹn sẽ tăng chi tiêu cho y tế và lương hưu trong những thập kỷ tới cũng nên được coi là một khoản nợ của chính phủ. Vấn đề là loại nợ này rất khó xác định rủi ro vỡ nợ. Không giống như trái phiếu, chúng không được giao dịch trên thị trường tài chính để phán đoán nguy cơ. Nhưng gần như chắc chắn, đặc biệt là ở các quốc gia như Italy, chi tiêu lương hưu là rất lớn.
Tất nhiên, các nước giàu không muốn mạo hiểm chọn cách vỡ nợ mà chọn con đường phát triển vượt bậc, nhưng sẽ không dễ. Cách này cơ bản là kết hợp tăng trưởng thực tế và lạm phát ở mức cao hơn lãi suất mà chính phủ phải trả cho các khoản nợ. Điều đó cho phép tỷ lệ nợ trên GDP giảm dần. Chuyên gia Olivier Blanchard thuộc Viện Kinh tế Quốc tế Peterson ủng hộ chiến lược này.
Nhiều nước giàu có đã theo đuổi chiến lược này sau chiến tranh thế giới thứ hai và một số đã thành công. Ở thời kỳ chiến tranh, nợ công của Mỹ là 112% GDP, của Anh là 259%. Đến năm 1980, tỷ lệ nợ trên GDP của Mỹ và Anh giảm xuống lần lượt còn 26% và 43%.
Trong một bài báo xuất bản năm 2015, Carmen Reinhart của Đại học Harvard và Belen Sbrancia của IMF đã tính toán rằng Pháp, Italy, Nhật Bản, Anh và Mỹ đã có nửa thời gian trong giai đoạn sau chiến tranh ở trong tình trạng lãi suất (đã được điều chỉnh theo lạm phát) ở mức âm.
Tuy nhiên, để làm như vậy sau Covid-19, các chính phủ phải khôi phục được các công cụ như sau chiến tranh, bao gồm kiểm soát vốn, tỷ giá cố định, cho vay ngân hàng hợp lý và giới hạn lãi suất. Điều này không ổn với kinh tế tự do ngày nay. Nó cũng trái với lợi ích của các nhà đầu tư và khó về mặt chính trị.
Ngay cả khi không có cơ chế giữ lãi suất ở mức thấp, công cụ lạm phát vẫn có thể giảm bớt gánh nặng nợ nần."Chúng ta sẽ cần lạm phát cao hơn để rửa sạch một số khoản nợ", chuyên gia Maurice Obstfeld của Đại học California, Berkeley, nói. Nhưng để có một mức lạm phát đủ cao để "rửa nợ" thì phải kích thích kinh tế tăng trưởng mạnh, điều này khó trong bối cảnh phong tỏa và gián đoạn chuỗi cung ứng.
Ở mặt khác, lạm phát thấp có hại cho tăng trưởng danh nghĩa. Nhưng ít nhất nó cũng làm giảm chi phí đi vay. Các ngân hàng trung ương có thể cắt giảm lãi suất nếu còn room. Trong 5 tuần trước ngày 16/4, Fed đã mua 1.300 tỷ USD nợ chính phủ Mỹ, chiếm 5,9% GDP năm 2019 và nhiều hơn toàn bộ thâm hụt ngân sách.
Một phần nhờ vào hành động của Fed, chính phủ Mỹ có thể vay mười năm với lãi suất chỉ 0,6%. Trong tình trạng tăng trưởng và lạm phát thấp, lãi suất trái phiếu 10 năm của Nhật ổn định quanh 0%. Chỉ các nước đang nợ nần ở eurozone, như Italy, lãi suất trái phiếu có nguy cơ vượt quá tốc độ tăng trưởng danh nghĩa gần đây.
Vitor Gaspar, một quan chức cấp cao của IMF, dự báo sự kết hợp giữa lãi suất thấp và tăng trưởng hồi phục có thể giúp gánh nặng nợ ổn định hoặc giảm ở phần lớn các quốc gia trong năm 2021. Việc mua trái phiếu của các ngân hàng trung ương cũng giúp vơi bớt nỗi lo nợ nần.
Tuy nhiên, nới lỏng định lượng không thực sự vô hiệu hóa nợ công. Các ngân hàng trung ương mua trái phiếu chính phủ bằng cách tạo ra tiền mới nằm trong hệ thống ngân hàng dưới dạng dự trữ. Và các ngân hàng trung ương trả lãi cho các khoản dự trữ đó. Cuối cùng, do ngân hàng trung ương lại thuộc về chính phủ, nên nới lỏng định lượng chỉ là thay thế cách trả lãi của chính phủ, từ trả lãi cho trái phiếu thành trả lãi cho dự trữ ngân hàng.
Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, lãi suất thấp dần trở thành một điều bình thường, một phần của nền kinh tế tăng trưởng thấp, nên cần được kích thích liên tục. Nhưng điều này tạo ra một lỗ hổng khác trong quan điểm lạc quan về nợ công, là giả định rằng tương lai sẽ giống như quá khứ.
Thực tế, dù thị trường dự đoán lãi suất vẫn ở mức thấp, nhưng đó không phải là điều hoàn toàn chắc chắn. Ví dụ, việc phong tỏa và kích thích kinh tế liên tục sẽ thực sự làm tăng giá. Cũng có nhiều áp lực giảm phát là do giá dầu đang quá thấp.
Một bài viết của hai chuyên gia IMF là Paolo Mauro và Jing Zhou cho biết, 24 nền kinh tế phát triển mà họ nghiên cứu trung bình được hưởng lợi từ lãi suất thấp hơn tăng trưởng danh nghĩa 61% sau thế chiến thứ hai. Nhưng các nước có thể ngủ ngon với lãi suất dưới mức tăng trưởng không? Họ trả lời là không hẳn.
Dấu hiệu đầu tiên của bất kỳ rắc rối nợ nào với các nước giàu có thể là lạm phát gia tăng. Ban đầu, lạm phát tăng là một sự giải thoát vì nhiều nước gần đây lạm phát không đủ hoặc nguy cơ giảm phát.
Việc giảm lãi suất thực sẽ thúc đẩy tăng trưởng. Các ngân hàng trung ương từ lâu đã cố gắng hạ lãi suất để kích thích lạm phát và hào hứng khi lạm phát tăng được một điểm phần trăm. Tuy nhiên, việc cảm thấy thoải mái với lạm phát 3% không có nghĩa là họ vẫn sẽ thấy ổn khi lạm phát 6%.
Một số thiệt hại nếu lạm phát cao sẽ do các nhà đầu tư nước ngoài gánh chịu, những người đang nắm giữ hơn 30% nợ công của các nước giàu. Nhưng lạm phát cao cũng sẽ mang lại sự phân phối tài sản tùy tiện, bất lợi cho người nghèo.
Những người giàu hơn có nhiều khả năng nắm giữ nhà và cổ phiếu tăng giá trị theo lạm phát, chưa kể các khoản thế chấp sẽ bị thổi phồng bên cạnh nợ chính phủ. Lạm phát cao hơn cũng có lợi cho các công ty mắc nợ nhiều hơn các công ty mắc nợ ít.
Tăng thuế, một biện pháp đã thực hiện sau cuộc khủng hoảng tài chính, nên được tính toán để công bằng hơn. Ví dụ, giảm thuế VAT nhưng có thể tăng thuế đất, thuế thừa kế và thêm các thuế mới liên quan đến phát thải carbon. Tuy nhiên, giống như lạm phát, tăng thuế gây ức chế và bóp méo nền kinh tế cũng như phản ứng dữ dội từ các đối tượng nộp thuế.
Trong khi vấn đề chính mà thế giới đang phải đối mặt là suy thoái kinh tế, trong đó lạm phát đang giảm, thì những lựa chọn nêu trên là việc của tương lai. Tuy nhiên, bằng cách này hay cách khác, các hóa đơn nợ cuối cùng cũng sẽ đến. Và không có một cách trả nợ nào là không đau đớn.
Trong quyển "How to Pay for the War" xuất bản năm 1940, nhà kinh tế học John Maynard Keynes đã điểm lại cách chính phủ Anh trả khối nợ khổng lồ cuối những năm 1910: bằng thuế cao và lạm phát.
Keynes lập luận rằng, sẽ tốt hơn nếu lấy tiền trực tiếp từ công nhân bằng cách buộc họ cho chính phủ vay khi chiến tranh đang diễn ra. Vì dù sao giới chủ cũng còn rất ít tiền để trả lương công nhân. Sau đó, chính phủ có thể trả tiền lại công nhân kèm theo lãi suất, thông qua tiền thuế.
Tương tự, trong cuộc chiến chống lại Covid-19, các chính phủ, đặc biệt là những nước giàu, phải trả các khoản nợ lớn đến mức mà khi họ trả hết có thể ảnh hưởng lâu dài đến nền kinh tế và sự phân phối của cải. Có sự khác biệt sâu sắc giữa ngày nay và những năm 1910 là các nền kinh tế phát triển giờ gánh một mức nợ mà thời gian trước, Keynes sẽ coi là "không thể kiểm soát được".
Các nền kinh tế phát triển sẽ thâm hụt trung bình trong năm nay là 11% GDP, theo IMF, ngay cả khi nửa cuối năm không còn phong tỏa và phục hồi dần. Nợ công của các nước giàu có thể đến 66.000 tỷ USD, bằng 122% GDP vào cuối năm.
Có 3 con đường giải quyết nợ để các chính phủ này chọn. Thứ nhất, họ có thể tăng thuế để có tiền trả nợ. Thứ hai, họ không trả hoặc trả với số tiền ít hơn. Và thứ ba, họ chờ đợi với hy vọng rằng số nợ sẽ thu hẹp dần so với quy mô nền kinh tế theo giời gian. Các chiến lược này đòi hỏi kết hợp giữa việc tăng thuế - ảnh hưởng đến nhiều người và cắt giảm chi tiêu nhiều thứ khác - cũng ảnh hưởng nhiều người.
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2009, khiến nợ của các nước giàu tăng thêm một phần ba. Vì vậy, nhiều quốc gia chọn cách giảm chi tiêu công. Từ năm 2010 đến 2019, Mỹ và eurozone đã cắt giảm tỷ lệ chi tiêu công xuống khoảng 3,5 điểm phần trăm. Anh đã giảm 6 điểm phần trăm. Trong khi đó, thuế tăng từ 1 đến 2 điểm phần trăm.
Nhưng sau Covid-19, công chúng sẽ khó chấp nhận khắc khổ để trang trải các khoản nợ chồng chất thêm. Ngược lại, họ thường muốn chính phủ tăng chi tiêu công, nhất là dịch vụ y tế. Trước dịch, có đến một nửa người Anh được hỏi ủng hộ tăng thuế để tăng đầu tư cho y tế, và các khoản cần thiết chống biến đổi khí hậu.
Kenneth Rogoff của Đại học Harvard lập luận rằng, hứa hẹn sẽ tăng chi tiêu cho y tế và lương hưu trong những thập kỷ tới cũng nên được coi là một khoản nợ của chính phủ. Vấn đề là loại nợ này rất khó xác định rủi ro vỡ nợ. Không giống như trái phiếu, chúng không được giao dịch trên thị trường tài chính để phán đoán nguy cơ. Nhưng gần như chắc chắn, đặc biệt là ở các quốc gia như Italy, chi tiêu lương hưu là rất lớn.
Tất nhiên, các nước giàu không muốn mạo hiểm chọn cách vỡ nợ mà chọn con đường phát triển vượt bậc, nhưng sẽ không dễ. Cách này cơ bản là kết hợp tăng trưởng thực tế và lạm phát ở mức cao hơn lãi suất mà chính phủ phải trả cho các khoản nợ. Điều đó cho phép tỷ lệ nợ trên GDP giảm dần. Chuyên gia Olivier Blanchard thuộc Viện Kinh tế Quốc tế Peterson ủng hộ chiến lược này.
Nhiều nước giàu có đã theo đuổi chiến lược này sau chiến tranh thế giới thứ hai và một số đã thành công. Ở thời kỳ chiến tranh, nợ công của Mỹ là 112% GDP, của Anh là 259%. Đến năm 1980, tỷ lệ nợ trên GDP của Mỹ và Anh giảm xuống lần lượt còn 26% và 43%.
Trong một bài báo xuất bản năm 2015, Carmen Reinhart của Đại học Harvard và Belen Sbrancia của IMF đã tính toán rằng Pháp, Italy, Nhật Bản, Anh và Mỹ đã có nửa thời gian trong giai đoạn sau chiến tranh ở trong tình trạng lãi suất (đã được điều chỉnh theo lạm phát) ở mức âm.
Tuy nhiên, để làm như vậy sau Covid-19, các chính phủ phải khôi phục được các công cụ như sau chiến tranh, bao gồm kiểm soát vốn, tỷ giá cố định, cho vay ngân hàng hợp lý và giới hạn lãi suất. Điều này không ổn với kinh tế tự do ngày nay. Nó cũng trái với lợi ích của các nhà đầu tư và khó về mặt chính trị.
Ngay cả khi không có cơ chế giữ lãi suất ở mức thấp, công cụ lạm phát vẫn có thể giảm bớt gánh nặng nợ nần."Chúng ta sẽ cần lạm phát cao hơn để rửa sạch một số khoản nợ", chuyên gia Maurice Obstfeld của Đại học California, Berkeley, nói. Nhưng để có một mức lạm phát đủ cao để "rửa nợ" thì phải kích thích kinh tế tăng trưởng mạnh, điều này khó trong bối cảnh phong tỏa và gián đoạn chuỗi cung ứng.
Ở mặt khác, lạm phát thấp có hại cho tăng trưởng danh nghĩa. Nhưng ít nhất nó cũng làm giảm chi phí đi vay. Các ngân hàng trung ương có thể cắt giảm lãi suất nếu còn room. Trong 5 tuần trước ngày 16/4, Fed đã mua 1.300 tỷ USD nợ chính phủ Mỹ, chiếm 5,9% GDP năm 2019 và nhiều hơn toàn bộ thâm hụt ngân sách.
Một phần nhờ vào hành động của Fed, chính phủ Mỹ có thể vay mười năm với lãi suất chỉ 0,6%. Trong tình trạng tăng trưởng và lạm phát thấp, lãi suất trái phiếu 10 năm của Nhật ổn định quanh 0%. Chỉ các nước đang nợ nần ở eurozone, như Italy, lãi suất trái phiếu có nguy cơ vượt quá tốc độ tăng trưởng danh nghĩa gần đây.
Vitor Gaspar, một quan chức cấp cao của IMF, dự báo sự kết hợp giữa lãi suất thấp và tăng trưởng hồi phục có thể giúp gánh nặng nợ ổn định hoặc giảm ở phần lớn các quốc gia trong năm 2021. Việc mua trái phiếu của các ngân hàng trung ương cũng giúp vơi bớt nỗi lo nợ nần.
Tuy nhiên, nới lỏng định lượng không thực sự vô hiệu hóa nợ công. Các ngân hàng trung ương mua trái phiếu chính phủ bằng cách tạo ra tiền mới nằm trong hệ thống ngân hàng dưới dạng dự trữ. Và các ngân hàng trung ương trả lãi cho các khoản dự trữ đó. Cuối cùng, do ngân hàng trung ương lại thuộc về chính phủ, nên nới lỏng định lượng chỉ là thay thế cách trả lãi của chính phủ, từ trả lãi cho trái phiếu thành trả lãi cho dự trữ ngân hàng.
Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, lãi suất thấp dần trở thành một điều bình thường, một phần của nền kinh tế tăng trưởng thấp, nên cần được kích thích liên tục. Nhưng điều này tạo ra một lỗ hổng khác trong quan điểm lạc quan về nợ công, là giả định rằng tương lai sẽ giống như quá khứ.
Thực tế, dù thị trường dự đoán lãi suất vẫn ở mức thấp, nhưng đó không phải là điều hoàn toàn chắc chắn. Ví dụ, việc phong tỏa và kích thích kinh tế liên tục sẽ thực sự làm tăng giá. Cũng có nhiều áp lực giảm phát là do giá dầu đang quá thấp.
Một bài viết của hai chuyên gia IMF là Paolo Mauro và Jing Zhou cho biết, 24 nền kinh tế phát triển mà họ nghiên cứu trung bình được hưởng lợi từ lãi suất thấp hơn tăng trưởng danh nghĩa 61% sau thế chiến thứ hai. Nhưng các nước có thể ngủ ngon với lãi suất dưới mức tăng trưởng không? Họ trả lời là không hẳn.
Dấu hiệu đầu tiên của bất kỳ rắc rối nợ nào với các nước giàu có thể là lạm phát gia tăng. Ban đầu, lạm phát tăng là một sự giải thoát vì nhiều nước gần đây lạm phát không đủ hoặc nguy cơ giảm phát.
Việc giảm lãi suất thực sẽ thúc đẩy tăng trưởng. Các ngân hàng trung ương từ lâu đã cố gắng hạ lãi suất để kích thích lạm phát và hào hứng khi lạm phát tăng được một điểm phần trăm. Tuy nhiên, việc cảm thấy thoải mái với lạm phát 3% không có nghĩa là họ vẫn sẽ thấy ổn khi lạm phát 6%.
Một số thiệt hại nếu lạm phát cao sẽ do các nhà đầu tư nước ngoài gánh chịu, những người đang nắm giữ hơn 30% nợ công của các nước giàu. Nhưng lạm phát cao cũng sẽ mang lại sự phân phối tài sản tùy tiện, bất lợi cho người nghèo.
Những người giàu hơn có nhiều khả năng nắm giữ nhà và cổ phiếu tăng giá trị theo lạm phát, chưa kể các khoản thế chấp sẽ bị thổi phồng bên cạnh nợ chính phủ. Lạm phát cao hơn cũng có lợi cho các công ty mắc nợ nhiều hơn các công ty mắc nợ ít.
Tăng thuế, một biện pháp đã thực hiện sau cuộc khủng hoảng tài chính, nên được tính toán để công bằng hơn. Ví dụ, giảm thuế VAT nhưng có thể tăng thuế đất, thuế thừa kế và thêm các thuế mới liên quan đến phát thải carbon. Tuy nhiên, giống như lạm phát, tăng thuế gây ức chế và bóp méo nền kinh tế cũng như phản ứng dữ dội từ các đối tượng nộp thuế.
Trong khi vấn đề chính mà thế giới đang phải đối mặt là suy thoái kinh tế, trong đó lạm phát đang giảm, thì những lựa chọn nêu trên là việc của tương lai. Tuy nhiên, bằng cách này hay cách khác, các hóa đơn nợ cuối cùng cũng sẽ đến. Và không có một cách trả nợ nào là không đau đớn.
